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公众参与环境保护第三方监督实践研究

发布日期:2016-09-06 11:32  来源:  字体:【

  【内容摘要】公众参与是环境保护的有效措施,《环境保护法》、《环境保护公众参与办法》、《民事诉讼法》等法律法规规定了公众参与。公众参与是多方面的,贵阳公众环境教育中心在全国率先践行环境保护公众参与的特殊形式——第三方环境监督,为创建环境友好型企业进行了有益探索和积累了经验。既有对行政执法的监督、也有对企业环境保护行为的监督。公众参与环境保护第三方监督尚存在诸多问题,如法理基础、制度构建、模式推广等等。

  【关键词】环境保护 公众参与 第三方监督

  《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》规定:“邀请公民、法人和其他组织参与监督环境执法,实现执法全过程公开。”但没有规定公民、法人和其他组织参与监督环境执法的具体方式。贵阳公众环境教育中心与清镇市人民政府共同创设并践行的环境保护第三方监督,无疑是社会组织参与监督环境执法的一种具体、有效的方式。贵阳公众环境教育中心是经贵阳市民政部门登记注册的民间环保组织,成立于2010年3月,以传播和践行生态文明为宗旨,倡行公民关注、参与对生态环境的保护,并通过公众环境教育和各种生态环境保护项目,推进城乡生态文明建设。

  一、公众参与环境保护第三方监督概述

  (一)涵义

  公众参与环境保护第三方监督指代表公共环境利益的社会组织,对环境保护行政机关的环境执法行为、司法机关的司法行为和排污主体影响环境的生产经营行为等实施监督。第三方通常为民间环保组织(NGO)。

  广义的公众参与环境保护第三方监督分为第三方司法监督和第三方行政监督两种形式。第三方司法监督,指由第三方对法院环境案件判决书或调解书的执行过程进行监督,主内容是由无利害关系的第三方对排污主体的污染治理情况、环境保护设施运行情况、环境保护制度情况等进行监督,并向法院及相关机构、组织报告监督工作情况。

  第三方行政监督,指政府牵头,由政府委托第三方对辖区内的排污主体的排污行为、环境保护设施运行情况、环境保护制度,对环境保护相关行政部门依法履行职责情况等进行监督,促进排污主体遵守环境保护法律法规和标准、环境保护相关行政部门依法履行职责,从而促进环境保护友好型社会建设。

  公众参与环境保护第三方监督不同于环境监察,环境监察是一种依法进行的行政执法活动。第三方监督属于合同行为,是将公众的环境监督权通过合同的方式实现。

  (二)环境保护第三方监督与公众参与

  公众参与指公共权力机构在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时,通过开放的途径从公众获取信息,听取公众意见,通过反馈互动对公共权力机构的行为产生影响的各种活动。公众参与是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程,是公众试图影响公共政策的活动。公众参与可以分为立法层面的公众参与、公共决策层面的公众参与、公共治理层面的公众参与等。公众参与可以在公众与政府之间形成有效沟通,有效缓解公众与政府之间信息不对称的矛盾,减少群体性事件的发生。

  环境保护第三方监督是环境保护领域公众参与的一种具体形式。环境保护公众参与是《中国二十一世纪议程》的一个重要组成部分,是可持续发展的基础,是环境保护最重要的工具之一。《环境保护法》第五章以“信息公开与公众参与”为题,信息公开是公众参与的基础条件,其主旨在于公众参与。《环境保护法》第五十三条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”同时,第五十六条规定了项目建设环境影响报告书的公开及征求公众意见、第五十七条规定了公众对污染环境和破坏生态的行为及负有环境保护监督管理职责部门的监督举报权、第五十八条规定了环境公益诉讼等,都是公众进行环境监督的实现形式。

  经过30多年的高速发展,我国进入环境污染事件高发期,随着公民环境保护意识的觉醒和新媒体的出现,公众参与环保决策、维护环境权益、加强环保行动方面的诉求越来越多,呼声越来越强烈。同时,国家建设生态文明也需要公众参与。由于环境信息公开不到位、公众参与渠道不畅通、缺乏相关的激励机制等原因,导致公众参与遇到诸多阻碍。公众参与需要形成制度,亟须法律护航。但是,我国还没有公众参与环境保护的综合性法律法规,规定较少,相关条文过于分散,公众参与的内容、方式、途径等不明确。

  2014年11月,河北省制定了全国首部环境保护公众参与的地方性法规《河北省环境保护公众参与条例》,该法规对环境公众参与的定义为:“本条例所称公众参与,是指公民、法人和其他组织为了保护和改善环境,维护自身环境权益或者社会公共环境利益,依法获取环境信息、参与环境决策、监督环境执法和促进环境法律、法规实施等活动。”该法规第二十条规定的公众参与范围第(三)项即为“受聘担任环境保护社会监督员,依法参与环境保护工作。”该条例注重鼓励社会组织发挥作用,在多处提出发挥社会组织“第三方”的作用,在环境立法、环境政策制定和区域合作等方面提出咨询意见,监督信息公开情况等。将于2015年9月1日生效的《环境保护公众参与办法》规定:“本办法所称公众参与,是指公民、法人和其他组织依法参与环境保护政策制定、环境决策、环境执法、环境守法等环境保护公共事务的活动。”贵阳公众环境教育中心受清镇市人民政府聘请进行的环境保护第三方监督,无疑属于“受聘担任环境保护社会监督员,依法参与环境保护工作”的具体形式,已走在了法规的前面。

  (三)与环境保护第三方监督类似的相关概念

  1、第三方环境监测

  环境监测是由环境监测机构按照规定程序和有关法规的要求,运用物理、化学、生物等现代科学技术方法,对代表环境质量及发展趋势的化学、物理和生物污染特等各种环境要素间断地或连续地进行技术性监视、测试和解释,并作出环境质量评价的全过程。

  第三方环境监测,指在政府环保机构监测之外,由具有相应检测技术力量的社会机构进行的环境监测。第三方环境监测既是政府监管的有效补充,帮助政府摆脱“信任危机”,又能为产业转型升级提供支持,为环保产业的发展提供强有力的服务平台等。

  《环境监测管理办法》第二十一条规定:“不具备环境监测能力的排污者,应当委托环境保护部门所属环境监测机构或者经省级环境保护部门认定的环境监测机构进行监测;接受委托的环境监测机构所从事的监测活动,所需经费由委托方承担,收费标准按照国家有关规定执行。经省级环境保护部门认定的环境监测机构,是指非环境保护部门所属的、从事环境监测业务的机构,可以自愿向所在地省级环境保护部门申请证明其具备相适应的环境监测业务能力认定,经认定合格者,即为经省级环境保护部门认定的环境监测机构。经省级环境保护部门认定的环境监测机构应当接受所在地环境保护部门所属环境监测机构的监督检查。”这是第三方环境监测机构存在及执业的法律依据。目前,环境监测主要以环保行政主管部门所属的监测站为主,各行业环境监测站为辅,第三方检测机构为补充。

  2、第三方环境治理

  第三方环境治理,也称为合同环境服务模式,指排污主体与专业环境服务公司签订合同协议,通过付费购买污染减排服务,以实现达标排放的目的,并由排污主体与环保监管部门共同对治理效果进行监督。第三方环境治理,一改“谁污染、谁治理”的老路,转变为“谁污染、谁付费、第三方治理”,探索建立排污者付费、第三方治理、政府监管、社会监督的治污新机制,解决目前存在的污染治理设施建设、运行维护及管理不到位等问题。第三方环境治理模式特别适合与各种园区的污染治理。

  推进企业环境污染第三方治理,一是有利于环保部门的监管。第三方治理模式下,排污企业治污责任通过合同方式向环境服务公司转移和集中,环保部门的监管对象大为减少,相应的执法成本也大幅降低;二是有利于排污企业治污效率的提高,排污企业治理设施转由环境服务公司运营,可以降低治污成本,提高治污效率;三是有利于环保产业的快速发展。环境公司由过去单纯的设备制造、工程建设,拓展到投资运营服务,推动了环保产业的快速发展。

  无论是第三方环境监测,还是第三方环境治理,都应当引入环境保护第三方监督,从而形成多方利益制衡机制,形成过程中的公众参与,将过程置于公众监督之下,避免监测者、治理者与排污企业串通,最大限度发挥第三方环境监测和第三方环境治理的功用。

  二、环境保护第三方监督实例分析之一——对贵安新区三陶瓷公司进行的第三方监督(公众参与环境保护第三方司法监督)

  环境保护第三方司法监督是对法院生效司法文书(判决书或调解书)履行过程的监督,最初是由作为环境公益诉讼原告的民间环保组织发动;当法院判决书或调解书生效后,在法院组织下,被监督对象(诉讼过程中的被告)自愿(为避免法院强制执行)或被迫(法院强制执行情况下)与作为监督者的第三方签订协议。在环境保护第三方司法监督案例中,贵阳公众环境教育中心既有作为第三方监督者的情况,也有作为案件发动者即原告的情况。下面,以贵阳公众环境教育中心作为案件发动者的案例进行介绍。

  (一)案件基本情况

  清镇百隆陶业有限公司、贵州省清镇红枫瓷业有限公司、贵州清镇市吉利陶瓷有限公司均位于贵州省中八红枫工业区内,属贵安新区管辖。三家陶瓷厂均系专业从事瓷砖生产的企业,其所处区域地表水汇入中八水库,中八小河发源于中八水库,中八小河经车田河流入花溪水库,属于花溪水库准保护区;同时,三家陶瓷厂所处的红枫工业区内的部分生活污水经排污大沟进入东门河,经猫跳河汇入百花湖。

  根据三家陶瓷厂的排污许可证、项目环境影响报告表及审批意见、项目竣工环境保护验收意见等,均应确保生产、生活污水零排放,设置应急事故池;确保污染防治设施正常运行,生产中将烟气和二氧化硫通过采用碱水喷淋式水浴除尘器进处理,达标排放;原料场、煤场场地应具有防雨淋、防下渗、防风吹措施,各堆场应搭盖防雨棚;生产固体废物全部回收利用,生活垃圾运至市政规定垃圾场等。

  2014年5月,贵阳公众环境教育中心的志愿者在三家陶瓷厂的厂区及周边发现:有的水处理设施破损废弃,生产废水直接排入外环境;有的除尘设施未正常运行;有的原料及煤渣大量露天堆放;有的直接在厂区内露天堆放、填埋大量生活垃圾;有的将生产过程中产生的固体垃圾露天倾倒等等。

  鉴于以上事实,贵阳公众天环境教育中心在调查取证后,分别以清镇百隆陶业有限公司、贵州省清镇红枫瓷业有限公司、贵州清镇市吉利陶瓷有限公司为被告,向清镇市人民法院生态保护法庭提起环境公益民事诉讼,要求三家陶瓷企业立即停止侵害环境行为,并对已受到污染的环境进行修复治理。三个案件案情相似,原告相同,清镇生态保护法庭决定合并审理。案件经公开开庭审理后,双方当庭达成和解协议。三家陶瓷企业均同意对排污设施进行整改,并委托贵州楚天环保有限公司根据存在的问题作出《环境污染治理技术方案》,承诺在规定的期限内按照该技术方案进行整改并确保不再污染环境。

  因环境公益诉讼涉及社会公共环境利益,当事人双方达成的和解协议内容除由法院审查外,还应当接受公众的监督,以保障和解协议内容客观、公正,不损害公共环境利益,不侵害第三人合法利益。为此,清镇市生态保护法庭将贵阳公众环境教育中心的《环境公益民事起诉状》、贵阳公众环境教育中心与三家陶瓷厂达成的《和解协议》以及第三方贵州楚天环保有限公司作出的《环境污染治理技术方案》在清镇市人民法院网站、中华环保联合会网站上进行公示,接受公众监督,为期一个月。并告知任何单位或个人若对《调解协议》及《环境污染治理技术方案》有意见或建议,可在公告发布之日起至期满后十日内以信函、传真、邮件、电话等方式向清镇市生态保护法庭提出。并公告了联系人、电话、电子邮箱、联系地址等。公告期满后,清镇市生态保护法庭依法对双方的和解协议进行确认,并下达了调解书。

  (二)实施步骤

  第一步:贵阳公众环境教育中心(原告)对三家陶瓷厂的污染情况进行前期调查,获取相关证据,为诉讼作准备。

  第二步:贵阳公众环境教育中心(原告)向生态保护法庭提起诉讼并得到受理[1]。

  第三步:生态保护法庭经法定程序后公开开庭审理,庭审过程中双方达成和解,由生态保护法庭对和解协议进行为期一个月的公示。

  第四步:公示期满后,由生态保护法庭下达调解书[2]。

  第五步:寻找适格的第三方监督者。本案中经过筛选,确定贵州省贵阳市生态文明基金会为第三方监督者。第三方监督者以民间环保组织为宜。

  第六步:由贵阳公众环境教育中心、三家陶瓷厂与第三方监督者贵州省贵阳市生态文明基金会分别签订《环境保护第三方监督协议》。

  第七步:由贵州省贵阳市生态文明基金会志愿者作为第三方监督员对三家陶瓷企业是否按照贵州楚天环保有限公司制定的《环境污染治理技术方案》进行整改、整改后是否依法运行环保设施、是否达标排放等情况进行监督,监督期为一年。

  (三)各方职责及权利义务

  在环境保护第三方司法监督中涉及多方主体,首先,在诉讼阶段,有原告(贵阳公众环境教育中心)、被告(三家陶瓷企业)、法院(清镇市生态保护法庭);在调解书履行阶段,有原告(贵阳公众环境教育中心)、被告(三家陶瓷企业)、法院(清镇市生态保护法庭)及第三方监督者(贵州省贵阳市生态文明基金会)。各方主要职责如下:

  1、法院(清镇市生态保护法庭)。履行司法职责,依法受理案件并审理,作出判决或调解。对原告及被告的诉讼行为进行监督。对第三方履行环境保护监督工作情况进行监督,接受环境保护第三方监督工作情况的报告。向第三方代为支付监督费用,并监督费用使用情况。

  2、原告(贵阳公众环境教育中心)。调查取证,提起诉讼,与第三方及被告签订《环境保护第三方监督协议》,对第三方的监督工作及被告的环境保护行为进行监督。不定时参与到第三方的监督工作中。

  3、被告(三家陶瓷企业)。自觉履行调解书,委托具有相应资质的专业机构制定整改技术方案。与第三方及原告签订《环境保护第三方监督协议》,主动接受监督,并向法院支付监督工作经费,再由法院代支付给第三方。对第三方的监督工作有权进行监督,提出建议,对第三方的违法行为或不适当行为有权进行举报。

  4、第三方(贵州省贵阳市生态文明基金会)。依据《环境保护第三方监督协议》及调解书履行监督职责,确定项目负责人,对被告的行为进行监督。有权获得相应的监督工作经费,并接受法院、原告和被告的监督。有监督工作过程中,聘请有关专家、取样检测等。将监督过程中发现的被告环境保护存在的问题或污染情况向原告、法院及有管辖权的环境保护部门报告。

  三、环境保护第三方监督实例分析之二——对贵州广铝铝业有限公司进行的第三方监督(公众参与环境保护第三方行政监督)

  以清镇市人民政府委托贵阳公众环境教育中心进行环境保护第三方监督为例进行分析。

  清镇市位于贵州省中部,是贵州重要的工业基地,境内有中央、省、市属大中型工业企业,国有老企业、资源消耗型企业所占的工业产值比重大,部分国有企业均建于上世纪七、八十年代,工艺老、能耗高、污染重。因此,清镇市环境保护工作具有较大的特殊性,压力大、责任重,是贵阳市生态文明建设的重中之重。为努力加强引导企业严格执行国家法律法规,积极履行企业社会责任,清镇市结合贵阳市创模工作的开展及清镇市“三联动”机制等实际,施行了“四项”措施推进环境保护工作,其中一项就是实行第三方环境监督机制。在该机制中,凡涉及有水、气、声、渣排放或风险源企业,实行政府倡导并出资购买第三方监督服务方式,委托具有相应监督经验和能力的第三方对被监督企业定期、不定期的监督,并可进行监测,发现问题及时由第三方向环境行政主管部门通报,并督促企业整改。同时,第三方在监督过程中亦帮助企业做好信访维稳和对周边群众的宣传工作。

  2013年12月31日,清镇市人民政府与贵阳公众环境教育中心根据《清镇市关于推行企业环境保护相关机制的工作方案》(清委办通字[2013]139号)签订了《公众参与环保第三方监督委托协议》,清镇市人民政府以购买社会服务的形式,委托贵阳公众环境教育中心对政府相关部门和辖区内一、二、三产企业进行第三方监督,打造“环保新模式”。其主要内容为:由贵阳公众环境教育中心监督企业环保工作进行情况、企业履行环保义务情况,通过监督提升企业负责人和工作人员的环保意识和污染防治能力;监督生态局、安监局、质监局等政府相关职能部门依法履行职责的情况;贵阳公众环境教育中心对监督情况形成工作报告向清镇市政府报告。此举开创了我国政府委托环保NGO作为第三方监督企业和政府职能部门环保工作的先例。在这一模式中,政府行政部门和企业成了“运动员”,公众和环保组织当上了“裁判员”。

  (一)操作程序

  首先,清镇市人民政府与贵阳公众环境教育中心签订《公众参与环保第三方监督委托协议》,赋予贵阳公众环境教育中心对政府部门及辖区内企业的监督权利及职责。明确双方的权利义务界线。

  其次,由清镇市人民政府和贵阳公众环境教育中心共同对辖区内的企业排污情况等进行讨论、沟通,确定作为试点单位的被监督企业。之后,由贵阳公众环境教育中心和被监督企业签订《委托环保公益机构第三方独立监督协议书》,明确被监督企业的职责、贵阳公众环境教育中心对企业进行监督的具体内容及权利义务。被监督企业为贵阳公众环境教育中心的志愿者免费提供一间办公室,志愿者长期驻扎在被监督企业,对企业的环境保护工作实行全方位的持续性监督。

  再次,由企业周边群众推选出社区居民监督员,由贵阳公众环境教育中心选聘,并签订协议,并由贵阳公众环境教育中心向监督员发放聘书,增加监督员的荣誉感和责任心;贵阳公众环境教育中心还对监督员进行监督能力提升建设,聘请专家对监督员进行环保法律知识培训,增强监督员履行环保监督的能力。社区居民监督员进行独立的监督工作,其监督对象包括企业、政府部门及贵阳公众环境教育中心。

  通过以上操作程序,创立了环保NGO与企业共建生态文明的新模式。通过这一机制的建立,贵阳公众环境教育中心在政府、被监督企业和当地社区居民之间架起沟通的桥梁,起到协调政府、被监督企业和社区居民的利益和诉求作用。

  (二)各方职责及权利义务

  公众参与环境保护第三方行政监督涉及利益主体是多方的,包括清镇市人民政府、市政府的职能部门、贵阳公众环境教育中心、企业和社区居民,各方地位及主要职责如下:

  1、清镇市人民政府

  作为地方事务的行政管理者,是第三方环保监督的发起人和主导方,与贵阳公众环境教育中心签订委托协议,授权其对政府职能部门及企业进行监督。市政府接受贵阳公众环境教育中心的工作汇报,对贵阳公众环境教育中心的监督工作进行监督;同时,督促政府职能部门及下属乡(镇)人民政府、开发区管理会等积极履行各自职责,为贵阳公众环境教育中心的监督工作提供良好的外部环境。

  2、政府职能部门

  政府职能部门系第三方环保监督的两个被监督对象之一,接受贵阳公众环境教育中心的监督,配合贵阳公众环境教育中心的监督工作。同时,政府职能部门应正确履行法律法规及市政府授予的职责,执行法律法规;及时受理举报,接到环境污染事故举报电话及时赶到现场,依法调查处理及对污染企业进行行政处罚,同时与贵阳公众环境教育中心进行沟通,协商解决办法及处理措施。

  3、贵阳公众环境教育中心(NGO)

  贵阳公众环境教育中心是第三方环境监督的主要监督者,其主要职责有:

  (1)以独立第三方监督者的身份,依法行使公众监督权。以公平、公正、公开为原则,在政府、企业和当地社区居民中起桥梁作用,维护、协调政府、企业和社区居民的利益和诉求。

  (2)凡涉及政府相关部门出现的监管职责问题,根据清镇市人民政府与贵阳公众环境教育中心鉴定的协议执行。

  (3)帮助并监督企业依照国家安全生产、环境保护以及环境保护部印发的《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》通知等相关法律法规做好环境保护工作。

  (4)对当地群众推选出来的居民监督员进行相关法律及环保知识培训,做到举报必须实事求是,证据确凿,居民监督员对当地居民可能因为误判提出的错误举报,应该出面做澄清和解释工作。积极协助政府相关部门和企业参与群众投诉和纠纷处理调处工作,化解矛盾,维护社会稳定,维持企业正常的生产秩序。

  (5)做好企业环境保护的宣传、教育和培训工作,把保护环境的理念深刻融入到企业文化建设中去,提高企业环境管理水平,把企业环境监督员建设和行业技术监督以及企业内部环境管理体系运行有机结合、相互补充、形成合力,共同作用于企业的各项生产经营活动,持续改进企业环境绩效,也为企业的生存发展开拓出更大的空间。

  (6)对企业可能存在的安全隐患以及超标排放提供专家咨询,对企业在环境保护、污染治理以及合法生产经营中可能受到的侵害提供法律援助,及时提出整改建议并向清镇市政府监管部门汇报。

  (7)在监督过程中应给出年度计划,并做好每季的工作简报及年终总结,并针对所发生的具体案件及事件的文档资料提交给企业作为备案材料。

  (8)在接到环境事故举报电话后及时赶到现场,并协助政府、企业处理环境环境事故、治理环境。

  4、企业

  企业是第三方环境监督的另一个被监督对象。但其并非被动接受监督,其主要职责如下:

  (1)建立安全生产和环境保护责任制,落实和加强环保机构、制定和完善环境保护管理制度、强化和规范安全生产和环境保护行为。

  (2)建立和健全环境保护档案,建立环境应急和环境风险防范机制,排除和消除环境风险隐患,全面落实企业环境保护主体责任。

  (3)配合贵阳公众环境教育中心的监督工作,对各生产环节环保行为进行自我监督,确保各生产环节符合环境保护法律法规和标准规范的要求,并持续改进,不断加强和完善企业环境保护规范化建设。

  (4)给贵阳公众环境教育中心的监督提供便利的工作条件,配备相应的办公用具,指定固定的监督联系人,全面提供企业规章制度及环保、安全设施运行记录。

  (5)对贵阳公众环境教育中心及政府职能部门未正确履行或滥用职权的行为行使监督权。

  5、社区居民监督员

  社区居民是环境的参与者和受益者。其主要职责如下:

  (1)积极参加贵阳公众环境教育中心组织的各种培训,提升监督能力。

  (2)接受贵阳公众环境教育中心派驻企业的志愿者的指导,根据协议完成工作内容,并将工作成果及时报给贵阳公众环境教育中心的志愿者。

  (3)当被监督企业有异常排污情况及出现大雨、厂群纠纷等突发情况,社区居民监督员应及时到现场取证并同时通报贵阳公众环境教育中心的志愿者,不得瞒报和虚报监督检查情况。

  (4)保持与贵阳公众环境教育中心的联系。

  四、公众参与环境保护第三方监督的积极意义

  贵阳公众环境教育中心践行的公众参与环境保护第三方司法监督,以及环境保护第三方行政监督,其本身也作为第三方监督者,在全国均属首创,为公众参与环境保护第三方监督积累了实践经验。其积极意义如下:

  (一)公众参与环境保护第三方司法监督

  1、保证了判决书或调解书的履行质量,切实解决了环境污染问题。

  2、减轻了法院对判决书或调解书的执行压力及工作量。

  3、增加了环境公益诉讼的公信力,提高了法院司法权威。

  4、扩大了环保宣传,促进了污染治理及环境改善。

  5、不仅提升了企业的环保意识,增强企业社会责任感,还消除了社会负面影响,有助于改善企业负面形象。

  (二)公众参与环境保护第三方行政监督

  贵阳公众环境教育中心作为第三方对政府和企业的行为进行监督,一方面监督政府职能部门的行政执法行为,另一方面监督企业是否依法依规设置及运行环保设施、排污是否达标等,同时,还对一些想参与环境保护,但是却没有经验和能力的人员进行指导,促进公众参与。通过该模式的运行,督促环保法律法规及政策的落实,使污染得到治理,群众满意度上升。政府在执法过程中的民主性得以发挥,公民参与行政的积极性提高,形成二者相互合作、共同治理社会的一种状态。具体而言:

  1、促进政府内部形成跨部门合作,形成环境治理的合力。

  2、通过 NGO参与,发动群众监督,做到对排污企业的适时监督,弥补政府监督力量的不足。

  3、通过当地居民监督员举报、第三方复查、环保部门确认的程序,明确污染责任主体,保证环境污染治理过程中的透明、公平、公正。

  4、通过企业参与,化对立为合作,减少企业的环境隐患,树立和强化企业社会责任意识。

  (三)公众参与环境保护第三方司法监督是民事诉讼制度的实践创新

  公众参与环境保护第三方司法监督涉及NGO、法院、污染企业、环保行政部门等多方利益主体,他们之间既有法定权利义务关系,也有合同权利义务关系。环境公益诉讼属于民事诉讼范畴,其以污染防治、生态环境治理与恢复为根本目标,裁判文书的执行具有长期性、过程性、持续性、专业性等特征,环境保护第三方司法监督应运而生,它是环境公益诉讼执行程序的有益探索,是民事诉讼制度的发展和完善。

  (四)公众参与环境保护第三方行政监督是行政法理论的实践创新

  传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的,其关注的重心是对行政权力的消极控制,即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯,法律关系也主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。随着社会的发展,社会利益主体多元化,行政行为不仅对行政相对人产生重要影响,而且会对相对人以外的第三人产生重要影响,形成三极甚至多极的行政法律关系,因此,现代行政法理论转向对行政过程的关注,通过对行政过程的调控,形成行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动和合作关系,实现公共利益。受行政行为影响的利害关系人需要参与到行政过程当中,对行政行为进行监督、影响,从而产生了公民参与的需求。

  环境保护第三方监督是公民参与的有效实现形式。在这一形式中,NGO及社区居民能够充分参与到环保执法过程当中,充分了解环保法律贯彻过程,实现行政机关、司法机关和公众对目标、过程和成果的信息共享,化解企业与周边居民的矛盾,摆脱政府与公民的对立状态,有助于诚信社会及和谐社会建设。

  五、公众参与环境保护第三方监督需要进一步解决的问题

  公众参与环境保护第三方监督是公众参与环境治理和环境保护的有效方式,但无论是第三方司法监督,还是第三方行政监督,均存在一定困难,这些问题的存在,给公众参与环境保护第三方监督的推广带来障碍:

  (一)环境保护第三方司法监督

  1、数量有限。环境保护第三方司法监督取以环境公益诉讼案件为前提,虽然主动权可以掌握在原告(一般为NGO)手中,但环境公益诉讼案件的发展还处于起步阶段,不成熟,就全国来说,环境公益案件也屈指可数[3]。并且,根据判决或调解书的具体内容,不是每一个环境公益案件的判决或调解的履行都需要第三方监督。

  2、环境保护第三方司法监督中的第三方与法院的关系。

  第三方的介入应当可分为两种情况,一是被告自愿履行的情况下,接受当事人委托;二是被告未自愿履行,原告向法院申请执行的情况下,接受法院委托。贵阳公众环境教育中心参与的两起第三方环境司法监督均属于被告自愿履行法院生效法律文书并主动接受第三方监督的情况。

  在自愿履行判决或调解情况下,根据《民事诉讼法》规定,法院并不主动介入履行程序。此时,第三方系接受原告与被告的共同委托,与原、被签订三方协议,法院不是协议当事人。但由于环境公益诉讼本身的特殊性及环境公益诉讼判决书或调解书内容履行的特点,在签订三方协议时,仍约定第三方向法院通报情况及提交监督工作总结报告,自愿接受法院的监督。

  当事人不自愿履行判决或调解,原告申请法院强制执行,由于环境公益诉讼判决书或调解书内容履行具有长期性、持续性和专业性等特点,执行法院可能在时间、专业上不具备监督被告执行的能力,此时需要专业机构和人员帮助执行法官完成执行任务。此时,第三方接受法院的委托,充当执行辅助人的角色。

  无论是自愿履行还是强制执行,法院均充当了一定角色,发挥了一定作用,而第三方的监督亦是必要的。因此,在没有相关法律规定的情况下,笔者认为应当在相关的司法解释中予以明确,形成制度。

  3、监督费用。监督费用应当由被告承担主毫无疑问的,但是,还涉及数额、用途、支付方式问题。数额和用途实质上是一个问题,第三方在监督过程中的哪些费用应当计入监督费用,是否包括管理费用等均没有规定,现阶段采取协商确实的方式。

  关于支付方式,如果是被告直接向第三方支付,是否会产生利益冲突,导致第三方不敢监督、监督不力等问题。现阶段采取被告将监督费用先全部支付到法院账户,再由法院根据第三方监督协议约定支付给第三方。既回避了前述问题,亦可让法院对第三方的工作形成有效监督。

  (二)公众参与环境保护第三方行政监督

  1、主动权掌握在政府手中,NGO只能被动地接受政府委托。而政府是否推动此模式,不仅与当地的环境及污染状况有关,更取决于政府领导人的意识、政府政策倾向等因素。

  2、监督费用。现阶段是被监督企业直接支付给NGO,这样会产生弊端,NGO一方面对企业行为进行监督,一方面又要从企业拿钱,会形成利益冲突。笔者建议由地方政府设立第三方监督专项资金,辖区企业根据规模、排污状况等缴纳一定数额监督资金,NGO接受政府委托,并从该专项资金支付费用,不再向企业收取钱。

  3、如何调动企业的主动性、积极性。现在有监督仅仅是个案,不具有代表性,如果要推广,需要制度上支撑。如对实行第三方监督的企业,在诚信评价、信贷及其他评比等方面予以倾斜,以调动企业积极性和主动性。

  4、社区居民监督员的选择与培训。社区居民既是企业排污行为的受害者,也是环境保护第三方监督的受益者和参与者,应当具有一定代表性、公信力及监督能力。在必要情况下,还要对其进行能力提升培训。

  贵阳公众环境教育中心

  二0一五年十月十日

  [1] 根据最高人民法院拟出台的审理环境公益诉讼案件的司法解释,法院受理环境公益诉讼后还应当公告,符合原告诉讼主体资格的其他机关或组织可以申请参加诉讼。清镇市生态保护法庭现受理的环境公益诉讼案件已实际按此进行操作。

  [2] 如果双方未达成和解的,由生态保护法庭直接依法判决。

  [3] 清镇市人民法院生态保护法庭系全国第一个环保法庭,自2007年成立以来至2015年共受理环境公益诉讼案件26件,其他环保法庭更少。

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