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森林生态产品价值补偿完善路径研究

发布日期:2016-09-06 11:39  来源:调宣部  字体:【

  1.森林生态产品概述

  1.1森林生态产品

  森林生态产品是指经营森林生态系统为社会提供的能满足生态需求的无形产品的综合。是在市场经济条件下对森林的生态资源、生态效能、生态价值、生态效益等概念更深入、更综合、更确切的表述。它同时具备三个条件:一是劳动产品,二是具有使用价值,三是用来交换。三个条件不但决定了它是一种劳动产品,而且应该是一种得到价值补偿和价值实现的产品。森林生态产品的概念既强调它的资源消耗性、稀缺性,也强调它的价值性、满足需求性,同时,更加强调了他的可再生性。在森林生态产品概念形成之前,对森林价值的认识在概念上有以下几种提法:

  (1)森林生态资源。人们最早认识到林业经营就是利用好森林资源,这种资源是包括了林地以及林区内的各种动植物、微生物在内的生物群落,它具有一定的生物结构和地段类型并形成特有的生态环境,在进行科学管理及合理经营的条件下,可以不断地向社会提供大量的物质产品(传统的有形产品)、非物质产品和以生态效益为基础的各种服务,以促进社会经济的持续发展与环境的改善和健康。人们关注森林自然资源是由于人们狭隘地、幼稚地认识到这种自然资源的自然属性和财富性。

  (2)森林生态资产。这一概念的形成是与人们对森林资源和森林生产活动的理解分不开的,森林资产是经济资产,它是机构单位对其实施所有权并且其所有者可以从中获得经济利益的实体,对于自然产生的实体,可称经济资产的是哪些处于机构单位直接控制、负责和管理之下的实体,原始林是经济资产,但不是生产出来的,即能带来收益的自然资源是资产,也就是说,能带来收益的森林资源是森林资产。森林生态资产是森林资源最为重要的一部分,集中体现在森林提供的非物质产品和生态效益对人类的服务功能方面。森林生态资产的概念强调了对森林的经营、保护和核算和它的收益性,强调它是一种生产要素,作为一种资产性投入和劳动资本及其他自然资源一起共同对生态环境产生作用,森林生态资产的概念从根本上改变了人们对森林资源的过度消耗、无偿利用的误区。森林生态资产管理思想是林业经营、森林管理思想的一次重大转变。

  (3)森林生态效能。森林资源环境功能是指森林所具有的保护和改善生态环境的能力,它表现为森林资源环境功能的物理量,例如:降低的风速的量、涵养的水量、减少流失土壤肥力的量、释放的氧气的量等等。森林生态功能是森林资源的客观属性,是一种使用价值,它不依人类社会是否对其实际利用,是森林所具有的对人类社会、生态环境等方面的有用性和有效功能,是森林使用价值的具体体现。森林生态功能是森林资源本身所具有的效用性,它包括防风固沙,保持水土、涵养水源、调节气候、提供游憩环境等多种生态服务形式。

  (4)森林生态效益。森林的生态效益是指在人类干预和控制下的森林生态系统在自然环境系统和社会经济系统中,维持生物与生物之间、生物与环境之间的动态平衡方面的输出效益之和。生态效益包括调节气候、涵养水源、改良土壤、减少灾害、保存物种等。森林生态效益强调森林的外部经济性。森林生态效益具有“社会公共商品”的属性。森林生态资源通过森林生态效益来量度,森林生态效益实际上就是森林生态资源服务功能的具体体现,森林生态效益价值不是由森林经营者在林业生产过程中所创造的,而是在利用森林生态服务功能的农业、水利、森林旅游等其它生产过程中所形成的。

  (5)森林生态价值。虽然也是有意强化森林对生态环境的所用,但它更注重森林生态系统内部自身所具有的对生态化境的作用,强调森生态价值的客观性,而且强调对这种价值的量化和评价,用价值形成的理论作为重要依据突出了森林生态价值的经济属性和社会属性。

  (6)生态系统服务功能。生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。它不仅为人类提供了食品、医药及其它生产生活资料,更重要的是维持了人类赖以生存的生命支持系统,维持生命物质的生物地球化学循环与水文循环。维持生物物种与遗传多样性,净化环境,维持大气化学的平衡与稳定。从内涵上,生态系统服务功能的研究仍以生态系统的功能过程为基本出发点。强调这些功能过程对人类生存环境的维护和基质作用,探讨人类干扰对自然生态系统的影响。是研究以人类社会所需要的资源环境可持续发展为基本目的的生态恢复、生态修复的机理。因此,生态系统服务功能以研究人与自然协调发展为基本出发点,寻求对系统的最佳调控方法,以维护人类社会持续发展所需要的环境。生态系统服务功能的提出对生态公益补偿事业具有积极的意义,明确了生态效益与人类社会可持续发展的内在联系,是给予生态公益事业以补偿的基础。

  1.2森林生态产品的功能和特点

  1.2.1森林生态产品的功能

  森林生态产品的功能包括:涵养水源、保育土壤、固碳制氧、调节环境、维持生物多样性、农业防护效能等。

  (1)涵养水源。集水区或一个流域区,生态公益林具有水土保持、调节径流的作用,林木根系渗入土壤增加了土壤的渗透性使土壤的蓄水能力提高,减少了地表径流。

  (2)保育土壤。可有效减少雨水对土壤的直接冲击,减少土壤侵蚀,保持土地生产力,保护河岸,防止湖泊、河流和水库的淤积。

  (3)固碳制氧。主要包括:森林植被体的固碳量及相应减少大气CO2的含量;林地碳能力及相应的减少大气CO2的含量;增加大气氧含量(主要指人口聚居区及旅游区)的含量;森林固化的太阳能的价值。

  (4)调节环境。包括:森林及树木减少空气中悬浮颗粒物的价值;森林吸附空气中有害气体和放射性物质(如SO2及氟化物等)的价值;森林释放负氧离子有益于人类健康的价值;森林杀灭空气中有害细菌有益于人类健康的价值;森林降低噪声有益于健康的价值。

  (5)维持生物多样性。主要是指森林的存在对生物多样性的成才提供一个良好的环境。包括:野生资源植物的存量与价值(尤其是中草药资源及森林采摘资源);其他物种多样性的价值;遗传多样性的价值;生境多样性的价值。

  (6)农业防护效能。包括:农区林网或森林防护农业生产的增值(或防止减产的价值);牧区林网或森林防护牧业生产的增值(或防止减产的价值)。

  1.2.2森林生态产品再生产特性

  (1)森林生态产品的条件再生性

  生态产品的再生性是指森林内的活立木及其野生动植物资源本身在正常生产过程中或者人为干扰未超过环境承载力时,其自身及其所发挥的生态环境价值具有不断累积的再生性特点。不可再生性是指当外界发生突发性灾害或人为干扰超出其自身承载力时,其自身及其所发挥的生态价值(尤其是生物多样性价值)具有不可替代性及不可逆性等非再生性的特点。森林生态产品的再生性是由于这种产品的生产和提供是依赖与森林资源的整体性,尤其是林木资源的主体性。随着森林资源的收获、砍伐和消耗,森林生态产品也随之消失和减弱。而且这种再生只是在一定条件下才能发生,如大部分森林经过砍伐后在没有人工促进的条件下是不能完成自我更新的,即便是能进行自我更新,但其生态产品的质量早已大打折扣。所以保护采伐迹地实施人工促进天然更新是生产森林生态产品的最基本的条件,其次要保存一定量的森林面积和蓄积,没有森林这种基础性资源,也就不能连续提供森林生态产品。

  (2)森林生态产品生产的自然力支柱性

  森林生态产品和大多数农产品一样是借助人力与自然力的共同作用而完成其生产过程的,相对于农产品而言这种自然力更是起到主要作用,除非投入相当大的人力、财力、物力,很难指望森林生态产品有一个大幅度的质量提高和数量增加。所以保护好现有的森林资源让其源源不断地、稳定地向社会提供森林生态产品是林业的一项根本任务,同时要充分发挥自然力的作用,因地置宜,尊重自然规律,才能最有效地生产森林生态产品。

  (3)森林生态产品的长周期性和高风险性

  林木资源的生长周期长,少则十几年,多则几十年上百年,而且在这一循环中,各生产阶段都必须有大量的资产储备,以保证这一过程的连续性和继续性。这就使得有些资源性资产成为储备性资产从而影响资金周转回收,资产大量储备和积压是导致林业资源资本利润率下降的主要原因。加上很多资产还必须肩负生态效益和环境压力使得资产在利用前很难进行转让,因此,变现能力极差。这种沉落资本越大,吸引投资的能力越弱。由于其经营的长期性很难用现实市场需求来规划未来的资源经营。再加上市场信息不灵敏、信息滞后和一些自然因素、人为因素,使其经营风险极大。

  (4)不可移动和地域局限性

  森林生态产品是不可以移动的,表现出地域局限性,随着与中心点的远近或者与其影响区域的远近,作用的大小也不同。虽然其生态功能与社会服务不排斥任何个人或集团的消费,但必须是个人或集团靠近其影响范围内,方才有效。如某一大江源头的水源涵养林,其下游沿岸都接受了它的生态服务,但下游远离沿岸的地区,必然较少地享受到这种服务。

  (5)森林生态产品生产的有限选择性

  林业业主对其生产活动的范围、生产产量的多少在时间和空间上都不能象农业和工业那样具有灵活的多样选择性,他的选择是非常有限的。这种有限性主要表现在产品种类的有限选择性,由于地域性的限制,各地的地貌特征、社会生产条件、交通、科技水平各不相同,大大限制了林业业主选择生态产品的广度和深度。加之森林资源在生产过程中的定位性、野外性、自然力支柱性等,即使采取集约经营,增加投入,森林生态产品的单位供给量也是非常有限的。

  (6)森林生态产品生产过程的自然联合性和整体性

  林业的生产过程大多表现了一种联合生产,当我们最初投入生产一种产品(如有形产品林木)时,也附带地生产了其他另类产品(如森林无形产品)。这是由于森林生态系统的自生产性决定的,不管生产者是否愿意,一种产品的生产都将伴随着另一种产品的生产。同时对一种产品的投入也不可避免地对另一种产品进行了投入。这使得森林产品的产出组合虽然很大,但生产者却不能进行任意组合。

  (7)非市场交易性

  森林生态产品属无形产品,无法在市场上进行交换,其受益者并未通过货币或其它等价物的支付而获取,因此,在当前情况下它不具备市场价值和市场价格。有形产品如林木、木材、林副产品等,这些产品和其它工业产品进行市场交换没有什么差别,完全可以按照市场组织其生产经营活动。但对林业业主创造的森林旅游、“富氧条件”“生态调整器”“环境保护器”等许多生态产品,由于其定位性的特点,其交换不能象一般商品那样进入固定市场交换,它只能进入无形市场通过所有权或使用权的转移或通过政府的转移支付等方式来实现产品价值的交换。

  (8)森林生态产品的公共物品

  森林不仅为人类提供观赏、休息等休憩价值,也为人类提供美化环境的精神文化价值等生态产品。森林生态产品的使用消费、价值大小评价的主体都是相对于某一区域的中观群体或整个社会的宏观群体,相对于少数人群的区域小生态还有自己的相对独立性,但在人类活动已将整个社会的所有区域连成一个整体的情况下,区域小生态已和大生态息息相关了。由于这一特性,使森林生态产品的生产成为全社会的公共利益,并且只有通过群体的共同行动才能实现这种保护森林生态产品的可持续性。这种公共产品,没有市场交换和市场价格,市场机制无法促进森林资源的社会价值的发展。森林生态产品的公共产品属性使得政府在其生产、供给、调整和分配中将起到至关重要的作用。

  2.森林生态产品价值价值补偿存在的问题

  2.1森林生态产品价值核算方法存在的问题

  (1)成本法。持这种观点者认为,森林生态产品之所以有价值是因为在森林的形成中凝结了一般人类劳动。因此,应按凝结在森林之中的社会必要劳动时间来计量森林生态产品价值的大小。具体计算公式为:森林生态产品价值=投入成本(劳动、原料)+平均利润。

  按照成本法计算森林生态产品价值的大小,存在以下不足:一是看起来无法解释天然林(没有经过人劳动)的森林生态产品价值问题,易使人拒绝承认天然林的生态产品价值。二是平均利润的确定存在困难。三是一般说来,人类投入劳动以形成森林,其直接的目的是为了获得森林物质产品,而森林的客观产出既包括森林物质产品,又包括森林生态产品,以人类投入劳动价值来衡量森林生态产品的价值,两者不具有对称性。尽管如此,它仍然是评价森林生态产品价值的最有效和最实际的方法。

  (2)意愿支付法。这种方法是建立在效用论的基础之上的,认为森林生态效益之所以有价值是因为其为人们提供了效用,故应按照人们所获得的效用大小来评价森林生态效益,确定生态效益补偿标准。具体可以通过问卷调查的方法进行测算。如可在森林公园内向游客征询,假设市场机制存在,你愿意为获取森林旅游消费支付多少货币。

  这种方法是根据消费者所获得的实际效用大小,来评价森林生态效益价值的大小及补偿额度,具有一定的现实可行性。但是由于消费者出于战略动机的考虑,担心一旦真实表达自己的意愿,可能会成为以后付费依据。同时,由于森林生态产品具有公共物品的性质,消费者普遍存在“免费搭车”的动机,即希望别人为此付费,而自己无偿获得享用。因此消费者往往故意隐瞒自己的真实需求,结果低估森林生态产品的实际价值。

  (3)市场替代法。持这种观点者认为,直接计算森林生态产品价值是困难的,应通过市场模拟的方法间接衡量森林生态产品价值大小。其具体计算方法是,首先确定森林在固碳、制氧和蓄水等各种生态功能方面的作用量的大小,然后假设森林不存在,改由其他方法(如建造水库、工业制氧等)生产同样物品所费成本,来衡量森林生态产品价值的大小。

  这种方法存在两方面的不足:一是生产等效物品。由于使用的生产方法和要素的禀赋不同,其所费的成本是不同的,到底应以何种生产方法所费的成本来衡量森林生态产品价值的大小?因为等效的物品未必是等价的。二是按此方法计算的是森林生态产品的客观量,而不是人类所实际获得的生态效用量。按照这种方法计算的结果森林生态产品价值被无形夸大,测算也就失去了意义。

  2.2森林生态产品价值补偿实际操作存在的问题

  (1)替代的合理性问题。森林生态产品的价值计算基本上采用替代的方法。“等效益物替代”即价格替代、工程和项目替代是主要的方法之一,而替代的成功与否取决于一项生态产品与它的替代物之间在功能效果和价格上是否具有全面的相似性。相似程度越高则价值的可替代性越高。然而在现时流行的替代价值法应用中,出现了一些误用,这种替代的合理性没有得到论证。首先,从效果的替代来看,不能等效替代。例如能否用工业制氧的成本来代替森林制造氧气的价值。有人认为工业制氧形成的氧气与森林释放的氧气在浓度、实用性等方面都相去甚远,这种计算过程中的替代值得推敲。再如一项拦泥蓄沙工程可以具有多种功能,还可能有游览参观的功能。如果采用此种方法核算森林保土的价值,应该对拦泥蓄沙工程的多种功能综合考虑。因为一项拦泥蓄沙工程虽然是针对拦泥蓄沙这个目的所建,但其实际所起的作用却可能是多方面的。有人用其修建同样容积大小的水库的费用等作为其蓄水价值,水库的水用于发电及居民日常生活等所产生的经济效益,电又用于各行业的生产所带来的经济效益,这显然不合理。从价格的替代来看,用影子价格对等效物的价值进行换算的例子有以工业制氧价格代替森林释氧功能的价格。但森林产生的氧气是融入大气之中的,它会改善林区与周围地区大气质量,但不能认为由此产生的氧气能具有工业制氧那样的经济用途。因此,以工业制氧价值作为森林放氧价格是不恰当的。再如以化肥的市场价格替代森林保肥功能的价格,从经济学上讲,相同的使用价值,尽管其生产方式不同,成本不同,但应该具有相同的市场价格。问题在于,森林生态产品能否在市场上找到完全相同的等效能替代物,答案是否定的。森林生态产品之所以不能进入市场,不具有市场价格,原因就在于人类对这些功能缺乏控制利用的技术手段,在使用上难以做到排他。仅就这一点而言,凡是已经进入市场交易的产品,如化肥、工业制造的氧气等在使用上都可以做到排他,与森林生态产品肯定是不一样的,因而其价值就不能等量齐观。所以,替代物定价法的科学性还没有得到科学论证,并不完全令人信服。

  (2)结果的可加性问题。计量生态功能的价值,首先用到的思路就是分析综合法。即把看似千头万绪、错综复杂、无从下手的问题,先分解成各个具体的因素并逐一加以解决,然后再将各项结果综合起来。森林生态产品价值的计量就是一个复杂的问题,一般是根据生态产品的作用,将生态产品价值分解为涵养水源价值、保持土壤价值、固碳持氧价值等等,并分别加以计算,然后再把各项产品价值加和起来,构成总的生态产品价值。正如上述所说,森林生态产品价值的计量包含着众多的价值分量,这些分量的计算方法的理论基础有差异,表述方法有时也不同。用这些不同的方法所得的结果是否能够相加,目前还没有深入研究。这种把森林生态产品的诸多使用价值折合成价值再累加的计价方法是否确切,值得推敲。把森林生态产品的所有使用价值分开计价是不现实的。例如,对市场上的同一标的物的使用价值折合成价值再累加的价值计量方法至今无法解释通。

  在森林生态产品评价的实践中,计算各种不同的生态产品价值所采用的各种方法,其所依据的理论基础是有差异的,用这些方法算得各项生态产品价值的结果的可加性是值得怀疑的。更何况,有几种生态服务价值,根本还没有找到核算方法,如森林的杀菌价值、减噪价值、释放负氧离子的价值,又如生物多样性中除了野生动物,人类已常用的资源植物及采摘业收益之外,其他一切内容都还不能计量及计价。社会效益的核算则有更多的空白。

  (3)计算的重复性问题。森林生态系统是一个复杂的、动态的系统,而我们基本上是采用对每一种森林生态产品价值独立评估,然后累加起来的评估方法,这忽略了各种森林生态功能之间的复杂性和相关性,这种思路前面的方法是好的,但是最后的结果却是系统研究方法最忌讳的。一种生态功能的发挥总是离不开其他功能的共同作用。各种不同的森林效益计量方法中,或多或少都会存在重复计算,这无疑夸大了森林生态效益价值量。例如对于一片森林,既计算其立木价值,又计算其各种形态的生态产品的价值,如果我们将村砍倒了后,它就无法发挥生态效益了,由此可见其直接利用与间接利用值之间是存在着某种冲突的,在人类只能在两种冲突中选一的情况下,其价值能否被认为是两方面用途的价值之合计。如森林的制氧与固碳价值,实际上两者是同时进行的,光合作用过程中,它在吸收了大气中的二氧化碳与水分的同时,就必然要释放氧气于大气中,因此,其价值实际上只能计算其中的一种。如何科学、合理界定其价值内涵,目前仍是—值得研究的课题。

  (4)评估结果的实际操作性差。即使目前对生态产品价值的评估结果再准确,但这些数据大都是针对一个整体而言的,目前对森林生态效益的计量评价研究大多是在较宏观的层次上以全球、国家、省、大流域等为统计单位,如一个大的森林类型、一个自然保护区、一个大流域或一个大的行政区划单位,而采用的又是一些点(定位站)或线(小流域)上的资料,进而推广到大的层次上,结果统计数据过粗,因此使得评估结果难以落实到每一个小班单位。对公益林来讲,生态产品评估的主要目的之一是为了给政府制定合理的补偿标准提供一个科学的依据,从而达到消除森林的外部性,合理配置资源的目的。然而,现阶段的补偿不能落实到山头地块,这就使政府难以制定出与企业、农户等提供生态公益产品的生产者的利益密切相关的可操作的政策、方法和措施。这也是至今我国生态公益林补偿措施难以具体落实的主要原因之一。

  (5)评估研究的技术支持手段落后。目前对森林生态产品评价研究的技术支持手段还较为落后,遥感、地理信息系统技术等高新技术的应用还不多,结果,不仅速度慢,费工费时,而且不能很好地分析、管理和应用评估所需的数据信息,更难以做到动态管理和评估。大多评价仅限于静态,动态评估研究还很少见。由于森林生态产品对森林资源的依赖性,森林资源的空间分布也决定着森林生态产品的空间分布和动态变化。因此,没有对森林资源的动态监测、管理,就无法做到对森林生态产品的动态评估。

  (6)评价方法的通用性问题。在森林生态产品评价研究方面,至今仍未找到一种通用的评价方法。因为,极为相似的林分在不同的时空和社会经济环境条件下,效能利用组合不一样,发挥的效益也不一样,这样就难以确定森林公益产品的评价方法;有些森林生态产品的作用结果无法直接计量,各种效能的作用结果也无法直接相加,这是难以找到一种评价各种森林生态产品通用的方法的主要原因。缺乏规范的价值评价及核算方法,生态公益林的价值内涵难以界定,造成了其价值核算方法的不统—。由于人们对生态公益林的生态产品价值内涵的认识不同,其所核算的对象也存在着差异,采用的价值核算方法也各不相同。

  (7)评价的全面性问题。虽然我们尽可能全面地评价森林生态产品价值,但由于森林生态系统的复杂性,在评价中往往忽略了许多生态公益性能,如经济林、薪炭林等,它们除具有各自的经济价值以外,还在保护生态环境方面起着重要的作用,因此我们也应对其生态功能价值进行评估,尽可能全面系统地评价森林的生态功能价值。

  3.完善森林生态产品价值补偿的路径

  3.1确立森林生态产品补偿的基本原则

  3.1.1“谁受益、谁补偿;社会收益、政府补偿”的原则。这是补偿制度中最主要的原则。只有这样才能体现补偿制度的公平合理性。

  3.1.2可操作性原则。要先行试点,再逐步推开。要合理区分中央和地方政府的责任,中央的财政补助范围主要是跨省区发挥效益,大江大河源头等生态公益林的管护。要合理区分国家、集体和经营者的管护责任,中央财政的补助对象主要是生态型国有林场、承担保护公益林任务的国有苗圃,国家级自然保护区等。要合理界定对沿海经济发达地区和中西部贫困地区,国有林、集体、私人所有林的补助标准,重点向中西部非公有制林业倾斜。要严格划分森林生态产品补助资和天然林保护工程资金以及其他森林资源保护资金的补助界限,不能重复安排补助资金。

  3.1.3保护所有者和经营者权益的原则。对生态公益林进行补偿的目的主要是补偿经营者或所有者因划分为生态公益林而不能自主经营利用原有的森林资源而带来的经济损失。由于林区的经济发展相对落后,经济收入很大程度上依赖于对森林资源的利用,如果因此减少了经济收入,将不可避免地带来对生态公益林资源的破坏。所以必须合理利用生态公益林补偿资金,确保其所有者和经营者的最低权益不受损害。补偿中应尊重林权所有者和经营者的自主权,维护林权稳定性,保证已经确立承包关系的连续性。同时要本着自愿原则,与林权人签订禁止采伐或限制采伐协议,凡林权权利人不愿意区划为重点公益林的,地方政府要采取妥善措施处理。

  3.1.4分类补偿原则。生态公益林按其给经营者带来收益的多少进行划分,可分为有收益生态公益林和无收益生态公益林两大类。在对生态公益林进行补偿时,要以类型划分为基础,采取分类补偿原则。对没有收益的生态公益林要完全依靠国家财政扶持;对具有收益的生态公益林,应该通过科学评估确定经营者收益多少,损失多少,从而确定补偿标准。这样就可以把有限的补偿资金用在刀刃上。

  3.2合理确定补偿范围

  3.2.1确定补偿范围的基本规定

  首先是经过一定的程序进行生态公益林区划工作,凡纳入区划并批准实施的所有公益林都属于补偿范围。从原来划分森林林种的类型上来看,森林生态产品补偿的范围应该主要是指以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能,主要发挥公益性作用的森林、林木、和林地。具体包括(1)防护林:水源涵养林、水土保持林,防风固沙林,农田牧场防护林,护岸护路林,其他防护林。(2)特种用途林:国防林,试验林,种子林,环境保护林,风景林,文化纪念林,自然保护林。(3)实施退耕还林工程中,补偿8年期满后的生态林。这部分生态林的补偿也应通过重新规划、发证确权统一划归到森林生态效益的补偿范围。否则,就会出现同样是生态林却实施两种截然不同的补偿政策。按照退耕还林政策,退耕还一亩生态林可以得到160-230元的补偿,而一亩公益林却只有5-8元的补偿标准。这种显失公平性将影响各种林业政策的有效性和一致性。所以,退耕8年补偿期结束后的生态林应纳入到公益林森林生态效益补偿政策实施的范围中来,实行统一管理,而不应该是两种相差甚异的补偿政策。

  3.2.2确定生态公益林的具体范围和重点

  公益林生态产品补偿只能在公益林区划界定全面规划的基础上才能进行。通过区划界定,才能明确补偿范围和补偿对象,通过全面规划,才能分清轻重缓急,在总体上把握公益林建设的全貌。界定生态公益林要遵循以下标准:在防护林中,凡郁闭度在0.2以上的有林地,覆盖度大于 30%的灌木林地,郁闭度 0.1-0.19 的疏林地,造林3-5年且保存株数大于设计株数80%以上的未郁闭人工林,生长稳定且已经开始发挥生态产品作用的农田防护林和护路林,护岸林,各类自然保护区,生态公益林苗圃,国防林,用于保护生态环境和生物多样性的实验林,交通干线,村镇周围及名胜古迹的风景林,母树林,种子园,革命胜地纪念林,古稀树木等都要划入生态公益林。

  在重点确定上,要将整个生态公益林划为重点生态公益林和一般生态公益林。重点生态公益林的范围主要包括:一是处于主要河流源头和大型湖库,发挥区域性森林生态作用的水源涵养林,水土保持林和防风固沙林等防护林,干旱荒漠化严重地区的天然林和沙生灌丛植被,沙漠地区的绿洲人工生态防护林及周围大型防风固沙林基干林带,沿海岸线第一层山脊以内或平地1000米以内的森林、林木和林地,不论是天然林还是人工林,不论是国有的,集体的还是个体的,一律划入。二是各级各类自然保护区,生态公益型苗圃,母树林,种子园,国防林,革命纪念林等。这两部分应作为国家公益林。一般生态公益林,主要是在市(地)范围以下发挥森林生态产品的防护林或特用林,或者说其发挥的生态产品具有局部性,还可以理解为生态环境不良、恢复能力较强的森林或林木。这类公益林包括农田林网,绿色通道,以及护岸林,风景林等。这一部分一般作为省级公益林。

  公益林区划范围内尚未达到有林地或灌木林地要求的疏林地、未成林地,不列入补助范围。

  3.3确定补偿投入责任主体

  3.3.1政府代表收益公众进行补偿。受益对象不明确,或只有间接受益者,由全民享用的综合功能的补偿,由政府承担。从国外成功的经验看,生态公益林经营管理的主体是政府,政府应该将生态公益林事业当成一项非盈利的政府行为来处理,而采取宏观调控的原则;政府补偿的部分分为生态公益林每年的维护费、规划费和造林费。具体可分为中央、省、市及社区四级应按所区划的不同级别的生态公益林级别来进行补偿。各级政府代表全体公众代理补偿。按照事权划分,谁管理谁投入的原则,由各级财政解决。中央政府补偿这条途径,主要通过国家设立森林生态产品补偿基金,以实现对于一些重大的国家级林业生态环境工程体系的建设,由于其主要生态效能是生物多样性(物种、基因)保护、国土保安、荒漠化治理、固碳与稳定当地或全球气候,其受益者是整个社会和人类,国家承担其价值补偿是无可争议的。

  3.3.2直接责任者补偿。谁受益谁补偿。如源头区森林植被保护、水源涵养林建设使水库、水电站开发业主受益,水电开发业主应对涵养水源的生态建设者作出生态补偿。这是区域内补偿机制最主要的一种补偿形式,是一种按照科斯定理各国在实践中逐步开发的较为有效实际可行的方法。受益对象明确的单项生态产品的补偿,当只有直接受益者时,补偿费当然全部由直接受益者承担,由受益地区、部门、单位以及个人承担。如:森林涵养水源,保持水土,防止泥沙淤积,延长水库、电站及堤、坝工程使用寿命,增加发电量,受益方是水电水利部门,可按发电量每千瓦时计价征收。受益部门或个人也可以向公益林经营者提供技术、联合开发项目等。所占比重和牵涉面大、复杂、难操作,需要重视、强调和加以重点研究的是使用者补偿的问题。经济补偿必须达成公益林生产者与公益林受益者之间成果共享、共同受益、皆大欢喜的局面。

  3.3.3谁破坏谁补偿,开发性破坏,由开发者补偿。谁采伐谁补偿,资源利用补偿。如矿山资源的开发造成局部小流域的生态破坏,对于矿废水和尾矿造成的长期污染,应由开发者支付矿山生态治理补偿金。对开发利用资源,应由直接开发者支付生态资源利用生态补偿金,用于资源的恢复,促进资源的永续利用。而不必延伸到森林资源下游企业的生产者和经营者。如人造板企业、香菇生产用木材资源或生产香菇的农民。

  3.3.4自我补偿。公益林业经营单位发挥资源优势,办产业搞创收,从创收中补偿。商品林经营周期长、风险大,属弱质产业,也应该研究具体的扶持政策及自我积累机制。可见,实行受益区向生产区生态产品补偿的方法,正是支持林业实行分类经营改革、建立两大产业体系的需要。在这方面国家应给于相应的其他各个方面的优惠政策。鼓励开展一些不损害生态资源的产业开发,如生态旅游等,增加其自身的造血功能。

  3.4确定补偿对象责任主体

  3.4.1林农。主要是指分林到户实行分散经营的农户或“四荒”拍卖过程中承包、租赁荒山荒地发展起来的造林大户。

  3.4.2国有林业企业。两权分离形态的国有林业企业与计划经济条件下实行集权管理的国有林业企业都不可能成为真正的补偿对象。真正的补偿对象是那些实现了彻底的政企分开、具有独立产权的企业,补偿的对象的代表是企业法人。但是补偿的最终指向对象却是多样化的。例如在股份制的国有林业企业中,补偿的最终指向对象集合是股权所有者,但是作为持有森林资源股的国家却不在补偿对象之列。因为自己补偿自己是没有意义的。

  3.4.3集体林业企业。集体林的补偿问题是非常复杂的,下面详细分析有关集体林的生态产品补偿对象责任主体的确定问题。按企业组织的方式不同,其最终的补偿对象集合在组成上是有差异的。例如外商租赁林农的林地营造速生丰产林被划为公益林后,其生态效益补偿金的分配与林农自己的商品林被划为公益林后的情况就不一样。但是,不论怎样,补偿的对象首先应当指向林权主体而不是生产经营者。因为补偿是产权主体之间的一种关系。补偿的资金流向了林权主体之后,林权主体便会自动地与其他人、如租赁、转包者或其它合作者进行协商,根据他们之间的合约分割补偿资金。由于我国集体林产权主体的复杂性以及我国现有的补偿标准所具有的性质是对公益林管护费其中一部分的补偿,即经营管护成本其中的一部分,使得确定集体林补偿责任主体的问题变得极为特殊,必须根据实际情况来确定。

  3.5区分不同补偿对象,分类补偿

  3.5.1集体、个体等非国有公益林区优先补偿原则。直接由集体林业主和其他的小规模林业所有者营造的林木应成为重点补偿对象,要首先补偿到位。我国目前实施森林生态资金补偿的重点是:重点防护林、自然保护区、森林公园、风景名胜区以及其他森林生态位置重要地方和单位(如国营林场、森工采育林场等),重点向国有森林经营管理单位倾斜。

  3.5.2重点生态区位优先原则。即森林生态区位重要的区域优先保护,重点补助。黄河中上游干旱或半干旱地区以及长江等主要江河流域沿岸地区,是森林生态产品资金投入的重点,对于森林资源丰富、资源更新恢复能力强、资源保护政策法律秩序稳定的湿润地区,则以一般补助。重点补助和一般补助的区别主要表现在补偿对象认定条件宽松和补偿标准的高低。

  3.5.3人为生态干扰强度原则。森林资源所供养的人口压力非常巨大,也就是说,人力对这些森林经营强度很大,森林承担经营管理单位的经济任务,应当成为重要的补助对象;而对于人所不能及的高山、险地以及边远深山地区的森林资源,不予补助或只给予少量补助。

  3.5.4将补偿基金补偿给没有经济收入来源的公益林的经营者(单位或个人,如林场、农民等)。如补偿给防护林中的水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田牧场林、护岸林、护路林等的经营者,特种用途林中的国防林、实验林、母树林、环保林等的经营者均为补偿对象。像风景林、名胜古迹与革命胜地林、自然保护区林的经营者,因已利用了森林资源有经济收入则可少补偿或不补偿。

  3.5.5应重点补偿给累计投入大的人工林经营者。现行的公益林划分已经远远超出了原来森林法所规定的防护林和特种用途林的范围,一部分人工林由于其生态区位的重要性也被划入公益林的范畴。人工林由于从造林开始就投入了大量的人力物力,一旦被划入公益林而不能采伐,收回前期投入的资金循环链就会断裂。仅补偿其管护费是显然不够的。这种显失公平的补偿政策也不可能从根本上激励经营者的管护积极性,也没有消除经营者对抗政策私采盗伐的潜在动机。

  3.6确立森林生态产品补偿标准

  根据国外的补偿经验和目前的国情,公益林生态价值补偿,只能采取部分补偿,即以保全和维持森林生态产品存在为条件或限度,至少不低于生产成本增加额和机会成本的补偿,对生态公益林进行补偿的目的是为了避免森林经营者或所有者因生态公益林建设需要,而不能经营利用原有的森林资源而带来的损失给予经济上的弥补,使之消除破坏森林资源的经济动力,达到保护森林资源和环境的目的。在此基础上,随着经济的发展和国力的增强,再逐步考虑部分量化的生态功能价值的补偿。对生态公益林经营者的经济补偿要考虑支付者支付能力、又要体现公益林一定的公益性。并根据筹资能力大小,按照分步实施,重点突出的原则,先划定少数具有重要生态意义的区域进行严格管理,并给予较高标准的补偿(其补偿标准应大于或等于按现行经营利用方式,林农每年从森林经营中所获得的经济产品的价值),以期起到示范作用。从中长期来看,应通过采用市场替代、意愿调查和能值分析方法,获得森林生态产品价值大小的数据,并在考虑社会对某一森林生态功能利用率的基础上进行修正,以此规划森林生态产品补偿的标准。

  第一阶段:现行标准。目前中国的森林生态产品补偿标准(5元/亩)过于单一化,由于目前计量评估的难度较大,落实到具体的山头地块就很难体现出空间信息的异质性,因此目前的补偿费的确定只以每亩土地补助多少来定而不分林地之间价值存在的差异,这势必造成补偿的不公平,影响农民的利益。今后应引入竞争机制来确定切合各地实际情况的补偿标准。这个标准仅相当于管护成本中人员工资这一成本水平。是完成公益林管护任务的最低需求。有些学者认为补偿标准要基于生态环境产品的改善量来制定,也有的学者认为由于产品的改善量难以确定,所以建议根据各地的社会、经济、环境条件确定补偿标准,使补偿标准尽可能地接近于进行生态保护所支付的机会成本。

  第二阶段:全额补偿公益林管护成本的补偿标准。生态公益林管护费用包括管理人员工资、护林防火费、林道维护费等。按基层近年财务统计,每年每公顷生态公益林约需经营管理费105.5元,其中管理费摊销 26.5元/hm2,护林防火费69元/hm2,林道维修费10元/hm2。这部分成本是由于现有森林改变其用途和经营方式而发生的费用,理应得到补偿。当国家的资金比较困难时,生态补偿资金主要用于生态经营的管护费用。所有的生态公益林均应加强管护和护林。同时,加强对生态公益林地的管理、野生动植物资源保护和森林防火与病虫鼠甚害防治。

  第三阶段:维持简单再生产的合理的最低标准。正如上面分析的这个标准是保存现有森林生态功能存在的最低限度。经济上保证公益林森林生态产品正常生产的前提。管护成本和机会成本之和是简单再生产最低标准的理论依据。管护费以每年每公顷105.5元计。公益林原来经营方式据统计资料测算为平均每年可获得收益 195元/hm2。两项合计是300.5元/hm2。在国家资金明显增加时,一方面在突出重点,加强管护力度的基础上补偿生态公益林经营者或所有者由于强制性定为公益林,限制商业利用而造成的年经济损失。另一方面,可以考虑将剩余资金用于购买部分生态公益林。

  第四阶段:全额补偿公益林生产经营成本(主要包括造林成本和管护成本)。根据国家林业局的有关数据测算,公益林地的平均经营成本为每年345元/hm2,包括造林成本摊销),而“一金两费”实际返还林业生产每年不足45元/hm2,仅就森林资源简单再生产而言,森林生态产品补偿标准每年应不低于300元/hm2。当然,具体的标准还应根据不同区域的经营成本和木材净利,并随经济发展状况而作适当调整。若补偿标准过低则大面积森林过伐的内在机制仍然存在。当经济杠杆无效时,则必然借助于行政杠杆,甚至于法律杠杆。

  第五阶段:效益补偿标准。适用于公益林在涵养水源、保持水土、保护土壤、促进营养物质的积累、调节气候、净化空气等方面的产品补偿。主要是根据公益林的上述不同产品类型,核算出公益产品经济价值的定量值,以此作为产品补偿的参考依据。对生态公益林给予生态产品补偿从其为社会带来多少产品的角度考虑社会要补偿多少,做到谁受益谁补偿,多受益多补偿。但是,这一方面需要国家长期投入大量资金,另一方面也需要具备比较系统、完善的生态产品评价体系,实际情况是这两点目前都不具备。因此,要适应市场经济发展规律,立足于经济产品损失确定生态公益林补偿标准,并采取国家逐步购买的方式比较符合我国实际。

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